KONSTITUSIONALISME AGRARIA - YANCE ARIZONA PDF

12d ago
1 Views
0 Downloads
5.25 MB
527 Pages
Transcription

KONSTITUSIONALISMEAGRARIA

KONSTITUSIONALISMEAGRARIAYance ArizonaKata PengantarProf. Dr. Jimly Asshiddiqie, SHEpilogNoer Fauzi Rachman, Ph. D.

KONSTITUSIONALISME AGRARIA 2014All rights reservedPenulis:Yance ArizonaPenyunting:Noer Fauzi RachmanPenata letak:Eko TaufikPenerbitSTPN PressSTPN Press, 2014Jl. Tata Bumi No. 5 Banyuraden, Gamping, SlemanYogyakarta, 55293, Tlp. (0274) 587239Faxs: (0274) 587138Website: www.stpn.ac.id, e-mail: [email protected] Agraria/Yance Arizona. – Yogyakarta: STPN Press 2014.xxx 496 hlm : 15 x 23 cmISBN: 602-7894-12-1ISBN: 978-602-789412-9

Untuk:- Umi Illiyina -

ENDORSEMENTSSetiap pembangunan nasional di negeri manapun, tanpa bisadielakkan, demi keberhasilannya selalu saja dimulai dengan reformasiagraria. Sebagaimana upaya reformasi di bidang apapun, langkahlangkahnya selalu pula mesti dapat dibenarkan oleh seperangkataturan-aturan hukum undang-undang. Buku ini tak hanya hendakmembicarakan dasar pembenar yang disebut hukum undang-undangitu semata, melainkan lebih dalam dari itu, ialah dasar yang palingmendasar: ‘konstitusi’! Inilah keistimewaan buku ini.Prof. Soetandyo Wignjosoebroto, MPAGuru Besar Emeritus Universitas AirlanggaPersoalan dan upaya pembaruan agraria telah melintasi berbagaiera dengan dinamika sosial, ekonomi dan politik, dan dari semuaitu belum ditemukan wujud nyata yang dapat memenuhi rasakeadilan sosial masyarakat. Buku ini menjawab pencarian landasantertinggi pelaksanaannya saat ini dan di masa yang akan datang:konstitusionalisme agrariaProf. Dr. Ir. Hariadi Kartodihardjo, MS.Guru Besar Kebijakan Kehutanan Institut Pertanian BogorPersoalan agraria dan hukum agraria kali ini ditempatkan padaperspektif Konstitusi Republik Indonesia, sehingga persoalannyatidak sesempit dalam perspektif hukum dan politik hukumpertanahan. Studi dalam buku ini yang mentrase secara historisberbagai rezim masa lalu mestinya dapat diambil manfaat untukmenjadi pelajaran apa yang mesti diperbuat saat ini dan apa

akibatnya untuk generasi yang akan datang. Sekaligus buku inimencerminkan kegelisahan anak bangsa agar bangsa ini tidak lupaakan jati dirinya, sebagai bangsa agraris.Prof. Dr. Achmad Sodiki, SHGuru Besar Hukum Agraria Universitas Brawijaya, Malang.Mantan Hakim Konstitusi Republik Indonesia (2008-2013)

PENGANTAR PENERBITKami dengan sangat berbangga menerbitkan buku yang ditulisoleh rekan Yance Arizona ini dengan beberapa pertimbanganberikut. Buku ini mengajak kita untuk memahami logika negaradalam mengelola dan mengatur tanah dan kekayaan alamnya, yangmenurut penulis dapat ditelusuri dari lahir dan diterjemahkannyakonsep Hak Menguasai Negara (HMN) di dalam serangkaianperaturan perundang-undangan. Dengan HMN itu tidak dengansendirinya negara memiliki tanah, dengan apa yang seringkalisalah disebut sebagai ‘tanah negara’, mengingat negara tidak lagimengikuti prinsip dominuum (pemilik tanah) sebagaimana masakolonial melalui pernyataan kepemilikannya secara sepihak yangdikenal sebagai domein verklaring itu.Konsep HMN menyimpan sedimentasi cita-cita nasionalistikpara pendiri bangsa, yang kala itu disertai suatu keyakinan danpandangan bahwa negara Republik Indonesia yang baru menyatakankemerdekaannya itu akan mengejawentahkan ‘mimpi kesejahteraan’bagi warga negaranya. Para pendiri bangsa dengan percaya dirimengkonstruksi penguasaan negara atas tanah dan kekayaanalamnya dalam cita-cita kesejahteraan tersebut: menjadi ‘negarakesejahteraan’. Persoalan menjadi berbeda dimana pada suatuera konsep tersebut diterjemahkan secara sama sekali berbedaberupa menegarakan tanah dan kekayaan alam Indonesia ataswilayah-wilayah yang dikuasai dan telah menjadi ruang hidup bagirakyat Indonesia, orang per orang, sebagai pribadi, kelompok, dankomunalitas masyarakat adat.Beberapa dekade berlangsung, penerjemahan semacam itulantas mendapat koreksi dari lembaga (tinggi) negara, MahkamahKonsitusi Republik Indonesia. Beberapa putusannya menguji

kembali pe(nyalah)gunaan Hak Menguasai Negara tersebut denganmemberi titik perimbangan pada perlindungan hak individu danmasyarakat adat atas tanah dan kekayaan alam. Maka, secara tidakragu-ragu, misalnya, dalam putusan menyangkut kehutanan padasoal penunjukan kawasan hutan secara sepihak oleh KementerianKehutanan, Mahkamah Konstitusi menyatakan bahwa tindakan ituadalah sewenang-wenang dari ‘pemerintahan otoriter’.Sedimentasi cita-cita kesejahteraan itu juga ditunjukkanpenulis melalui cara membaca yang lain atas Konstitusi, tepatnyapasal Pasal 33 ayat (3) UUD 1945. Pasal ini merupakan dasar untukmengatakan bahwa konstitusi kita adalah Konstitusi Agraria.Bukan hanya itu, namun lebih tepatnya adalah Konstitusi ReformaAgraria. Ini merupakan temuan penafsiran yang mendasar, sebabmemiliki konsekuensi misalnya untuk mengatakan: jika negaratidak melaksanakan reforma agraria, maka negara tersebut bisadikatakan inkonstitusional. Kita memahami bahwa reforma agrariamemiliki dimensi ganda. Di satu sisi reforma agraria adalah kebijakanuntuk ‘memberdayakan’ warganegara yang tidak memiliki tanahatau mengakses kekayaan alam dalam jumlah terbatas; dan di sisilain reforma agraria adalah ‘menidakberdayakan’ para pihak yangberkelebihan dan terus menambah hak atas tanah sehingga terjadikonsentrasi pemilikan atas tanah dan kekayaan alam (bahkanberakibat penelantaran tanah). Di sinilah diperlukan pengendalianatas tanah dan bukan saja penetapan hak atas tanah. Cara berpikirini mengajak kita untuk masuk pada penafsiran progresif atashukum (agraria), yakni memeriksa dengan kacamata ‘keadilan sosial’daripada ‘ketaat-aturan’ regulasi yang dipahami secara positivistikdan terkadang menghasilkan kondisi yang terpisah antara hukumdengan keadilan itu sendiri. Kondisi berupa alokasi yang adil atastanah melalui pelaksanaan reforma agraria adalah jalur tempuhmenuju “ sebesar-besarnya kemakmuran rakyat”. Dengan menggalikembali cita-cita dasar dalam konstitusi kita, buku ini sekaligusmengingatkan kita agar waspada terhadap segala kondisi dan upayayang membelokkan bahkan mematahkan cita-cita ‘kesejahteraanxKonstitusionalisme Agraria

sosial’ tersebut. Pasal 33 UUD 1945 mendapat ‘pengawalan’ darisuara-suara lain hasil amandemen yang terumuskan dalam ayat (4).Oleh sebab itu kami mengucapkan banyak terima kasih kepadapenulis yang mempercayakan naskah berharga ini agar dapat kamiterbitkan. Ketua STPN, Dr. Oloan Sitorus dan kepala STPN Press, Drs.Slamet Wiyono, M.Pd, tidak henti-hentinya memberi dukungan bagipenerbitan bertema agraria dan pertanahan; dengan pelaksananya,Ahmad Nashih Luthfi, M.A., dan M. Nazir Salim, M.A. yang telahbekerja keras di keredaksian sehingga memungkinkan naskah inibisa terbit. Rekan-rekan di PPPM STPN dan kepada para pihak yangtidak dapat kami sebutkan satu persatu, tidak lupa kami ucapkanterima kasih.Kami sajikan buku ini ke tangan pembaca, semoga bermanfaatuntuk kita semua.Kata Pengantarxi

KATA PENGANTARKonstitusi Agraria:Konstitusi Tanah dan AirProf. Dr. Jimly Asshiddiqie, SHUUD 1945 sebagai konstitusi Negara Republik Indonesia memilikibanyak wajah. UUD 1945 tidak saja dapat dilihat sebagai konstitusipolitik (political constitutional) yang mengatur pembagiankekuasaan di dalam negara, melainkan dapat pula dilihat sebagaikonstitusi ekonomi (economic constitution) dan konstitusi sosial(social constitution) seperti yang telah saya perkenalkan sejak tahun1990 melalui disertasi saya pada tahun 1991.1 UUD 1945 saya namakankonstitusi ekonomi (economic constitution) karena berisi dasar-dasarkebijakan negara di bidang perekonomian.2 UUD 1945 juga saya sebutsebagai konstitusi hijau (green constitution) karena berisi dasardasar pengaturan mengenai pengelolaan dan perlindungan hidup,31Jimly Asshiddiqie, Gagasan Kedaulatan Rakyat dalam Konstitusi dan Pelaksanaannyadi Indonesia, Ichtiar Baru-van Hoeve, Jakarta, 1994.2Lihat Pasal 33 ayat (1), ayat (2), ayat (3) dan ayat (4) UUD 1945 yang selengkapnyaberbunyi sebagai berikut: (1) Perekonomian disusun sebagai usaha bersama berdasaratas asas kekeluargaan; (2) Cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan yangmenguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh negara; (3) Bumi dan air dan kekayaanalam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuksebesarbesar kemakmuran rakyat; dan (4) Perekonomian nasional diselenggarakan berdasaratas demokrasi ekonomi dengan prinsip kebersamaan, efisiensi berkeadilan, berkelanjutan,berwawasan lingkungan, kemandirian, serta dengan menjaga keseimbangan kemajuan dankesatuan ekonomi nasional.3Lihat pula Pasal 28H ayat (1) dan Pasal 33 ayat (4) UUD 1945. Pasal 28H ayat (1)UUD 1945 berbunyi: “Setiap orang berhak hidup sejahtera lahir dan batin, bertempat tinggal,dan medapatkan lingkungan hidup baik dan sehat serta berhak memperoleh pelayanankesehatan.” Sedangkan Pasal 33 ayat (4) UUD 1945 berbunyi: “Perekonomian nasional

bahkan konstitusi maritim (blue constitution) yang menegaskankeberadaan Indonesia sebagai negara kepulauan.4Di samping istilah-istilah itu, sejak berdirinya MahkamahKonstitusi dengan kewenangannya untuk melakukan judicialreview atas semua isu konstitusionalitas undang-undang, saya jugamemperkenalkan pelbagai gagasan untuk memastikan bahwa UUD1945 benar-benar diperlakukan sebagai ‘the highest law of the land”,sehingga semua bidang pembangunan yang kebijakannya dituangkanresmi dalam bentuk undang-undang haruslah tunduk kepada dantidak boleh bertentangan dengan ketentuan UUD 1945. Karenaitu, kebijakan di semua bidang pembangunan, termasuk di bidangkeagrariaan, juga harus mengacu kepada UUD 1945. UUD 1945harus dijadikan sumber rujukan tertinggi dalam semua kebijakanpembangunan nasional. Dalam konteks itulah, dalam pelbagaikesempatan menerima para aktivis organisasi kemasyarakatan danlembaga swadaya masyarakat, saya sering memperkenalkan istilahistilah konstitusi ekonomi, konstitusi sosial, konstitusi lingkunganhidup (green constitution), konstitusi tanah dan air (green andblue constitution), konstitusi agraria, konstitusi maritim (maritimeconstitution), konstitusi kehutanan, konstitusi pendidikan,konstitusi kesehatan, konstitusi keuangan, konstitusi perpajakan,konstitusi kesejahteraan, konstitusi keadilan, dan bahkan konstitusikebebasan.Sesuai dengan fungsinya, UUD 1945 sebagai sumber hukumtertinggi juga dapat dipahami sebagai konstitusi persatuan(integrating constitution). Dalam menentukan aturan-aturankonstitusional, UUD tidak boleh dipahami sebagai konstitusi yangmengatur dan membatasi (regulating and limitating constitution),tetapi juga merupakan konstitusi pembebasan (liberatingconstitution). UUD 1945 merupakan konstitusi yang membebaskandiselenggarakan berdasar atas demokrasi ekonomi dengan prinsip kebersamaan, efisiensiberkeadilan, berkelanjutan, berwawasan lingkungan, kemandirian, serta dengan menjagakeseimbangan kemajuan dan kesatuan ekonomi nasional.”4Lihat Pasal 25A UUD 1945 yang berbunyi: “Negara Kesatuan Republik Indonesiaadalah sebuah negara kepulauan yang berciri Nusantara dengan wilayah yang batasbatas danhak-haknya ditetapkan dengan undang-undang.”xivKonstitusionalisme Agraria

rakyat Indonesia dari kungkungan atau belenggu penjajahan bangsaasing. Sebagai konstitusi proklamasi, UUD 1945 membebaskan rakyatIndonesia menjadi rakyat yang bebas dan merdeka. Bebas sebagaiorang per orang, serta merdeka dan berdaulat sebagai bangsa yangmenghimpun diri dalam wadah Negara Kesatuan Republik Indonesia(NKRI) yang merdeka, berdaulat, adil, dan makmur berdasarkanPancasila dan UUD 1945.Karena itu, ketika seorang mahasiswa saya pada program S2Fakultas Hukum Universitas Indonesia bernama Yance Arizonamerancang tesisnya mengenai konstitutionalisme agraria, sayalangsung menyambut baik dan menyetujui usulannya itu. Bukuini merefleksikan bagian-bagian penting dari tesisnya itu denganbeberapa perbaikan, penambahan dan pengurangan yang disesuaikandengan kebutuhan pembaca. Saya sangat bersyukur bahwa saudaraYance Arizona akhirnya menerbitkan karya besarnya itu dalambentuk buku yang sedang anda baca ini. Saya juga turut berbanggahati dan memberikan penghargaan yang tinggi atas prestasi penulismelalui karyanya ini yang saya harapkan dapat diikuti oleh generasiberikutnya untuk mendalami dan mengembangkan pemikiranilmiah di bidang keagrariaan yang sangat penting artinya, baik bagidunia ilmiah maupun dalam praktik penyelenggaraan negara kitadi masa depan.Studi yang dilakukan oleh saudara Yance Arizona, SH, MH. inisaya harapkan dapat memberi warna tersendiri bagi perkembanganteori ilmu hukum tata negara dan khususnya teori konstitusi, sertabagi dinamika penyelenggaraan negara berdasarkan Pancasila danUUD 1945. Mempelajari hal-hal tematik dari konstitusi sepertiaspek lingkungan, ekonomi, maritim, perburuhan, gender, bahkandalam hal ini persoalan agraria sebagaimana yang dituliskan olehYance Arizona, merupakan satu trend baru kajian hukum konstitusi,terutama di Indonesia. Selama ini, kajian hukum konstitusi terlalubanyak berpusat pada persoalan kelembagaan negara, pembagiankekuasaan antara lembaga-lembaga negara, dan persoalan peraturanperundang-undangan. Kajian konstitusi baru mulai melihatkonstitusi dalam aspek-aspek tematik yang memungkinkan kajianKata Pengantarxv

konstitusi bertemu dengan kajian-kajian tematik lainnya menjadikajian interdisipliner seperti yang saya rintis dalam buku GreenConstitution (2009)5 dan Konstitusi Ekonomi (2010). 6 Pendekatanseperti ini perlu dikembangkan lebih lanjut oleh para pengkajikonstitusi di masa depan.Persoalan konstitusi agraria atau konstitusionalisme agrariayang ditulis oleh Yance Arizona dalam buku ini merupakanpersoalan penting untuk melihat bagaimana persoalan agrariadikonstitusionalisasikan ke dalam UUD 1945 dan bagaimana iaditerapkan dalam berbagai rezim pemerintahan yang pernahberkuasa di Indonesia. Mengikuti lembar per lembar buku initidak saja menghantarkan pada pemahaman tentang bagaimanasejarah kebijakan agraria, tetapi juga menghadirkan cara pandangbaru dalam memahami kebijakan agraria pada tingkat tertinggi diIndonesia, yaitu UUD 1945.Cara pandang yang hendak dipromosikan di dalam buku iniantara lain tidak saja hendak melihat persoalan agraria sebagaipersoalan tanah pertanian, tetapi melihat persoalan agraria lebihholistik tidak hanya sekedar tanah, tetapi juga termasuk di dalamnyapersoalan air, kelautan, sumber daya yang ada di atas dan di dalamtanah seperti hutan, kebun, dan tambang. Oleh karena itu, konstitusiagraria dapat pula disebuat sebagai konstitusi tanah air. demikianpula dengan sebutan Indonesia sebagai negara agraris tidak sajaberarti bahwa Indonesia adalah negara pertanian, tetapi lebih luasbahwa Indonesia adalah negara yang memiliki berbagai macamsumber daya yang berada di atas, di dalam dan melekat pada tanahuntuk dimanfaatkan bagi sebesar-besar kemakmuran rakyat.Lebih lanjut ketentuan-ketentuan yang mengatur prinsipdasar hubungan-hubungan keagrariaan antara negara dan rakyatdengan tanah dan sumber daya alam lainnya di dalam UUD 1945,terutama Pasal 33 ay

konstitusi ekonomi (economic constitution) karena berisi dasar-dasar kebijakan negara di bidang perekonomian. 2 UUD 1945 juga saya sebut sebagai konstitusi hijau (green constitution) karena berisi dasar-dasar pengaturan mengenai pengelolaan dan perlindungan hidup, 3 1Jimly Asshiddiqie, Gagasan Kedaulatan Rakyat dalam Konstitusi dan Pelaksanaannya